马奔

（清华大学 公共管理学院，北京 100084）

摘要：美国的突发事件应急指挥体系(Incident Command System，ICS) 是一套在应急响应过程中指挥、控制、协调与整合各应急单位进行突发事件管理的方式，是应急管理的重要组成部分，关乎到应急管理的成败。本文对美国突发事件应急指挥体系的起源、发展、特征、组织结构和人员构成等内容进行了介绍，期望对我国突发事件应急管理指挥的改进能有所启示。

关键词：突发事件应急指挥体系；应急管理；启示

一、突发事件应急指挥体系（ICS）的起源和发展

二、突发事件应急指挥体系（ICS）的特征

突发事件应急指挥体系（ICS）中应该主要具备通用的术语、模块化的组织、整合的通讯、统一的指挥、联合的指挥结构、统一的事故行动计划、适当的控制幅度、救灾所需特定的设施和适当的资源管理等特征，下面将对这些特征进行较为细致的介绍。

（一）通用的术语(Common Terminology)

（二）模块化的组织(A Modular Organization)

模块化的组织就是指由上而下发展的组织模式，由上而下意味着突发事件的初期，现场指挥功能是由第一位到达事件现场的官员或资深应急管理人员所担任，随着突发事件的逐渐发展和演变，指挥官开始成立其它部门，如计划部、作业部等。

（三）目标式管理（Management by Objectives）

（四）整合的通讯(Integrated Communications)

（五）一元化的指挥(Unity Of Command)

统一指挥意就是指在突发事件的应急指挥中，每一个应急管理人员仅向一位指定的人员负责。

（六）统一的指挥框架(A Unified Command Structure)

统一的指挥结构就是指与突发事件相关的多个单位，即使在地理上属于不同的区域，或者在功能上属于不同的单位，都必须为了完成共同目标而行动。这样并不意味着每个参与应急管理的单位丧失了本身的职责，而是在共同目标的指引下，多部门联合行动，使资源发挥最大的效能。尤其当突发事件涉及到多个行政区域、行政区域内涉及到多个单位或涉及到多个行政区域和单位时，统一的指挥框架可以有助于提高应对突发事件的效能。

（七）统一的突发事件行动计划(IAP)(Consolidated IAPS)

（八）适当的控制幅度(A Manageable Span Of Control)

适当的控制幅度就是指一位部门主管人员可以有效地掌控的人数。突发事件应急现场指挥中，任何部门主管人员的控制的幅度是在3—7个救灾资源之间，而以5个为最佳，若是数目增加或减少，救灾指挥官应重新考虑整个组织结构。

（九）救灾所需特定的设施(Designated Incident Facilities)

　救灾所需特定的设施通常包括以下三项：第一，一个可供应急现场指挥官、指挥人员和一般人员等人员统筹管理全部事故作业的紧急事件现场指挥所(Incident Command Post，ICP)；第二，一个可暂时停留应急资源的集结区(Staging Areas)；第三，其它一些在突发事件中因地理上分散、需要大量救灾资源或专业的救灾资源等所指派的设施。

（十）适当的资源管理(Comprehensive Resource Management)

在任何突发事件的应对中，有效率地管理各项应急资源是非常重要的。应急资源包括所有的参与人员和针对突发事件准备的主要设备（设备应当包括相关的操作与维护人员）。在突发事件的处理中，应急资源的状态由负责应急资源的管理人员统筹管理与补充，并根据突发事件应急指挥体系（ICS）组织的规模等级而定。

（十一）指挥链与指挥的统一性(Chain of Command and Unity of Command)

指挥链是指在突发事件的应急管理中当局的命令传达线，指挥的统一性意味着所有的个体都将在事件现场向一位被指派的监督者报告。这个原则使得报告的关系更清晰，减少了由多头、冲突的指导带来的混乱。

（十二）责任(Accountability)

在突发事件的管理中，每个个体在所有层级权限下与个人功能领域内应尽到责任。报到、事件行动计划，指挥的统一性、个人责任、控制幅度与资源跟踪等都是责任的准则。

（十三）派遣/调度(Dispatch/Deployment)

只有当接到请求或是合适的当局通过已制定的资源管理系统进行分配时，资源才应该有所派遣，那些可以利用但并未被请求的资源要防止无约束的调度。

（十四）信息与情报管理(Information and Intelligence Management)

突发事件的应急管理机构应该建立一个搜集、分析、评估、分享以及管理突发事件相关的信息与情报程序。

三、突发事件应急指挥体系（ICS）的组织功能与构成

（一）突发事件应急指挥体系（ICS）的组织功能

突发事件应急指挥体系（ICS）的组织功能主要是基于以下五项工作建立的：第一，指挥(Command)，即制定应急管理的目标和优先级别，对于要处理的突发事件负大部分的责任；第二，作业(Operation)，即以实际的行动来完成应急管理的计划；第三，计划(Planning)，即对所有的信息进行收集与评估，研究制定达到应急管理目标的行动计划；第四，后勤(Logistics)，即为各项应急管理行动提供所需的应急资源和其它服务；财务(Finance)，即为各项应急管理行动提供经费和财务分析，并监督各行动的花费。在这五项组织功能中，指挥处于核心的地位，其它四项工作都是为指挥服务。

（二）突发事件应急指挥体系（ICS）的人员组成

1．现场指挥官(Incident Commander)与指挥人员(Command Staff)

（1）现场指挥官(Incident Commander)

（2）指挥人员(Command Staff)

第一，新闻官 (Public Information Officer，PIO)是桥梁，负责设立新闻发布中心，定期发布信息，把有关的信息传递给媒体，让媒体有效并且正确地将应急管理的活动传播给大众，确保媒体记者的安全，避免让记者到处采访，协助媒体采访到正面的信息等，以避免新闻的炒作或负面影响。

第二，安全官(Safety Officer)，负责监控突发事件现场的安全状况，拟定有关的预防与保护措施，以确保所有参与应急管理人员的安全。

第三，联络官（Liaison Officer），当突发事件涉及到多个政府机关或多个行政区域时，相关单位或区域会派出人员代表其参与突发事件的处理与联络工作，联络官要担负起不同单位或区域人员的接洽、报到、联络和登记等相关工作事宜。

2. 一般人员（General Staff)

一般人员指的是作业组、计划组、后勤组与财务组的人员，每组的领导者称“组长”，在处理涉及到多部门的突发事件时，每个组除组长以外可以有一个或多个副组长，在每一个应急管理周期内只能任命一位组长，组长通常由主要资源派遣所属单位的人员担任，其它各相关单位的人员一般被指派为副组长，从而有利于各单位之间的协调与合作，此外，每个组还可以根据需要，配备一定的普通工作人员，以执行组长或副组长的命令。总之应急指挥体系的每个部门都可以根据需要，进行扩大和细化。

（1）作业组

（2）计划组

（3）后勤组

（4）财务组

（三）突发事件应急指挥体系（ICS）的基本组织结构

突发事件应急指挥体系（ICS）的基本组织采用的可扩展的树状结构，根据突发事件的规模，组织结构可以自由扩编，以便满足较大规模突发事件的需要，具有很强的灵活性。

（四）突发事件应急指挥体系（ICS）的多重事件组织结构

多重事件是指两个或更多的单独突发事件发生在同一区域。当突发事件处于不同类型或者没有类似资源的需求时，通常以单独突发事件应急指挥体系（ICS）进行处理或通过应急行动中心协调。如果事件现场指挥需要横跨多重部门，应建立统一现场指挥。这样每个涉及部门在现场指挥时都有适当代表。现场指挥不能与应急作业中心的功能混淆，它监督事故管理，而应急作业中心协调支持功能并提供资源支持。虚线代表协调，而不是直接的联系。

四、突发事件应急指挥体系（ICS）运作的个案分析

（一）突发事件应急指挥体系（ICS）发展的时序变化图

    代顿市消防局在接到舍温—威廉姆斯涂料仓库（Sherwin-Williams Paint Warehouse）火灾的报警后，突发事件应急指挥体系（ICS）经过3次发展。21：07派出3辆消防水车和1辆化学车，并且由辖区的消防主管一同赶往现场；21：08到达现场后，消防主管综合研判火灾形势后，决定要求增派救援力量，4辆消防水车和2辆化学车被增加到现场，在组织层面增加了新闻官和其他救援力量；此后随着救灾难度的加大，突发事件应急指挥体系（ICS）的资源不断增加，组织层面不断扩大与升级，增加了技术专家等，并最终由市长负责统一协调指挥。

（二）突发事件应急指挥体系（ICS）的最终组织结构图

根据舍温—威廉姆斯涂料仓库（Sherwin-Williams Paint Warehouse）火灾突发事件应急指挥体系（ICS）发展的时序变化图可以知道，这次ICS组织结构发生了两次大的变化，形成了最终的组织结构。

（三）突发事件应急指挥体系（ICS）运作的评价

五、突发事件应急指挥体系（ICS）对我国的启示

我国自SARS以后，应急管理工作取得长足的进步，但是仍然任重而道远，只有经过不断的检讨与改进，才能提升处理突发事件的效能，尤其是在应急指挥方面，我们还存在一些问题，美国突发事件应急指挥体系（ICS）的经验和作法给我们以下启示。

(一) 加强突发事件初期现场指挥的力度和责任

（二）发展现场多部门综合协调与处置应急指挥机制

（三）建立一套符合中国国情的标准化与灵活性相统一的应急指挥体系